Политика в областта на финансовите услуги
Финансовите услуги представляват съществен елемент от усилията за завършване на изграждането на вътрешния пазар на ЕС като част от свободното движение на услуги и капитал. Напредъкът протича на етапи: 1) премахване на националните бариери за навлизане (1957 – 1973 г.); 2) хармонизиране на националните законодателства и политики (1973 – 1983 г.); 3) завършване на изграждането на вътрешния пазар (1983 – 1992 г.); 4) създаване на зоната с единна валута (1993-2007 г.) и 5) глобална финансова криза и следкризисна реформа (от 2007 г. насам).
Правно основание
Преди всичко член 49 (свобода на установяване), член 56 (свободно предоставяне на услуги), член 63 (свободно движение на капитал) и член 114 (сближаване на законодателствата с цел създаване и функциониране на вътрешния пазар) от Договора за функционирането на Европейския съюз представляват правното основание за директивите и регламентите в областта на финансовите услуги.
Важни постижения по пътя към интегриран финансов пазар в ЕС
A. Първоначални усилия за премахване на бариерите за навлизане (1957 – 1973 г.)
Първоначалните усилия за интегрирането на финансовите системи на държавите членки се основават на принципите за свобода на установяване и свободно предоставяне на услуги, като се извършва координация на законодателството и политиките при необходимост. Договорът от Рим, подписан през 1957 г., създава общия пазар, като премахва пречките пред свободното движение на хора, услуги и капитал между държавите членки. Съветът изпълни тази задача през 1962 г., когато прие общи програми за премахване на ограниченията за свободното предоставяне на услуги и за свободата на установяване.
B. Хармонизиране на националните законодателства и политики (1973 – 1983 г.)
Процесът на хармонизиране на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки започна преди всичко с три директиви на Съвета: Първата директива за застраховането (73/239/ЕИО) от 1973 г., Първата директива за банковото дело (77/780/ЕИО) от 1977 г. и Първата директива за животозастраховането (79/267/ЕИО) от 1979 г.
C. Завършване на изграждането на вътрешния пазар (1983-1992 г.)
През юни 1985 г. Комисията публикува Бяла книга, в която се определят ясна програма и график за завършване на изграждането на вътрешния пазар до края на 1992 г. Документът включва специален раздел относно финансовите услуги. Предвидената хармонизация се основава на принципите за „единен банков лиценз“, „взаимно признаване“ и „упражняване на контрол от държавата на произход“. С Единния европейски акт от 1987 г. целта, поставена в Бялата книга от 1985 г., се въвежда в първичното право на ЕС, се като определя конкретен краен срок за завършването на изграждането на вътрешния пазар – 31 декември 1992 г.
D. Създаване на зоната с единна валута (1993 – 2007 г.)
Договорът от Маастрихт, който влезе в сила през 1993 г., проправи пътя за създаването на единна европейска валута: еврото (първоначално наричано екю). През май 1999 г. Комисията публикува план за действие за финансовите услуги, който включва 42 законодателни и незаконодателни мерки, които следва да бъдат приключени до 2004 г. През юли 2000 г. Съветът създаде Комитета на мъдреците за регулирането на европейските пазари на ценни книжа, ръководен от Александър Ламфалуси. В окончателния доклад на комитета се констатира, че институционалната рамка на ЕС е „прекалено бавна, лишена от гъвкавост, сложна и зле приспособена към темповете на промените на световните финансови пазари“. Докладът предлага подход, който по-късно става известен като „Процеса на Ламфалуси“ — законодателен подход на четири равнища, който първоначално е използван само за законодателството в областта на ценните книжа, но по-късно обхватът му е разширен с други области на законодателството относно финансовите услуги.
E. Глобална финансова криза и следкризисна реформа (от 2007 г. насам).
За периода преди 2007 r. е характерно засилването на интеграцията и на взаимната зависимост на финансовите пазари не само в рамките на ЕС, но и в световен мащаб. Този процес е преустановен рязко с възникването на световната финансова криза от 2007-2008 г., което породи спешна необходимост от реформиране на сектора на финансовите услуги. Европейската комисия предложи над 50 законодателни и незаконодателни мерки. Най-важните предложения бяха направени в рамките на водещи инициативи на ЕС, например за банков съюз и за съюз на капиталовите пазари. Реформите в следкризисния период доведоха до определена степен на централизация и прехвърляне на отговорност от държавите членки към ЕС в редица аспекти на регулирането и надзора на финансовите услуги. В последно време програмата на ЕС за политиката в областта на финансовите услуги отразява усилията, положени за справяне с изменението на климата и за разработване на по-устойчив път за икономическо развитие, и съдържа мерки за справяне с новите предизвикателства, свързани с цифровата трансформация.
С оглед на възможните верижни ефекти, ролята на международните форуми при определянето на правила и стандарти нарасна значително. Поради това форуми и органи като Г-20, Съвета за финансова стабилност (FSB), Базелския комитет по банков надзор (Базелския комитет), Международната асоциация на органите за застрахователен надзор (IAIS) и Международната организация на комисиите по ценни книжа (IOSCO) започнаха да придобиват все по-голямо значение за регулаторните и надзорните органи на ЕС.
Ключови законодателни актове на ЕС в областта на финансовите услуги
A. Банково дело
Реформата на нормативната уредба за банковия сектор беше в основата на законодателната реформа на финансовия сектор в периода след кризата. С нея бяха поставени основите за постепенното изграждане на Банковия съюз в еврозоната. Нормативната уредба за банковия сектор включваше широкообхватни мерки с цел създаване на: 1) по-строги пруденциални изисквания за банките; 2) подобрена структура за надзор и преструктуриране на банките; 3) правила за управление на банки в несъстоятелност: и 4) подобрена защита на вложителите. За тези инициативи се използва общото название „единна нормативна уредба“.
1. Пруденциални изисквания за банките
Директивата за капиталовите изисквания (ДКИ) (Директива 2013/36/ЕС) определя правила относно достъпа до дейността на кредитните институции и инвестиционните посредници, пруденциалния надзор и управлението на банките. Регламентът за капиталовите изисквания (РКИ) (Регламент (ЕС) № 575/2013)определя стандартите за минималните равнища с цел осигуряване на финансовата стабилност на банките (т.е. капиталовите изисквания, ликвидните буфери и коефициентите на ливъридж). Уредбата на ДКИ/РКИ продължава да се актуализира, най-вече с цел да се отразят най-новите резултати от работата на Базелския комитет и на Съвета за финансова стабилност.
2. Подобрена структура за надзор и преструктуриране на банките
От 2014 г. насам съгласно Регламента относно единния надзорен механизъм (РЕНМ) (Регламент (ЕС) № 1024/2013) ЕЦБ е централният надзорен орган за пруденциален надзор над големите банки в еврозоната и в държавите членки извън еврозоната, които изберат да се присъединят към ЕНМ. ЕНМ се допълва от Регламента относно единния механизъм за преструктуриране (РЕМП) (Регламент (ЕС) № 806/2014), приет също през 2014 г., който има за цел да осигури ефикасно управление при изпадане в несъстоятелност на банки, които са част от ЕНМ.
3. Правила за управление на банки в несъстоятелност
Приетата също през 2014 г. Директива за възстановяване и преструктуриране на банките (ДВПБ) (Директива 2014/59/ЕС) има за цел да предотврати спасяване на изпаднали в несъстоятелност банки с използване на средства на данъкоплатците, като въвежда механизъм за споделяне на загуби, който гарантира, че акционерите и кредиторите на банката са първите, които следва да покрият загубите. Тя изисква от държавите членки да създадат национални фондове за преструктуриране.
4. Подобрена защита на вложителите
В условията на сътресенията, предизвикани от финансовата криза, гарантирането на подходяща защита за банковите депозити на гражданите се превърна в ключов приоритет. Първата реакция се състоеше в двойно увеличаване на минималния размер, до който са гарантирани банковите депозити в случай на неплатежоспособност на банката. След това беше предприета по-всеобхватна реформа на силно разпокъсаната към този момент система от национални схеми за гарантиране на депозитите посредством Директивата за схемите за гарантиране на депозитите (Директива 2014/49/ЕС) през 2014 г. Предложената през 2015 г. европейска схема за застраховане на депозитите до момента се сблъска с политически пречки както в Съвета, така и в Парламента. През април 2023 г. Комисията прие законодателен пакет за реформа на уредбата за управление на банкови кризи и застраховане на депозитите.
B. Финансови пазари и пазарна инфраструктура
1. Инвестиционни услуги и места за търговия
През 2004 г. с Директивата за пазарите на финансови инструменти (ДПФИ І) (Директива 2004/39/EО) бяха определени единни стандарти за търговията с ценни книжа, които имаха за цел засилване на конкуренцията и по-добра защита на инвеститорите. През 2014 г. бяха приети преразгледан текст на директивата (ДПФИ ІІ) (Директива 2014/65/EС) и регламент (РПФИ) (Регламент (ЕС) № 600/2014), с което нормативната уредба беше актуализирана в значителна степен. С актуализираната уредба се въвеждат редица разпоредби, имащи за цел засилване на защитата на потребителите и на прозрачността на пазара. И двата акта бяха преразглеждани няколко пъти.
2. Договори за деривати и клирингови къщи
Договорите за деривати изпълняват важна икономическа роля, но също така носят и определени рискове, които бяха изведени на преден план по време на финансовата криза. Приетият през 2012 г. Регламент за европейската пазарна инфраструктура (EMIR) (Регламент (ЕС) № 648/2012) определя правила относно договорите за извънборсови деривати, централните контрагенти (ЦК, или клирингови къщи) и регистрите на транзакции. Той има за цел да се запази финансовата стабилност, да се намали системният риск и да се увеличи прозрачността на пазара на извънборсови деривати. Регламентът се преразглежда и актуализира редовно. ЦК може да породят риск за финансовата стабилност, ако фалират. Поради това през декември 2020 г. съзаконодателите приеха Регламента за възстановяване и преструктуриране на ЦК (Регламент (ЕС) 2021/23) с цел да се предостави възможност за организирано преструктуриране при кризисен сценарий.
3. Достъп до финансиране от капиталовите пазари
Водещата инициатива за изграждане на съюз на капиталовите пазари предвиждаше преглед по същество на уредбата на ЕС за публично предлагане на ценни книжа (т.е. първоначално публично предлагане или ППП). Дирекстивата за проспектите от 2003 г. (Директива (ЕС) 2003/71), понастоящем заменена с Регламент (ЕС) 2017/1129, има за цел да улесни достъпа на по-малките предприятия до финансиране от капиталовите пазари и да подобри качеството и количеството на информацията, която следва да бъде предоставена на инвеститорите, по-специално на непрофесионалните инвеститори. Усилията за подобряване на възможностите за финансиране за по-малките дружества бяха допълнени от Регламента за европейското колективно финансиране (Регламент (ЕС) 2020/1503), който се прилага от ноември 2021 г.
C. Застраховане
Директивата „Платежоспособност II“ (Директива 2009/138/EО) беше приета през 2009 г. и хармонизира действащите разпокъсани правила за секторите на застраховането, животозастраховането и презастраховането. Директивата определя правила относно разрешенията за започване на стопанска дейност, капиталовите изисквания, управлението на риска и надзора на дружествата за пряко застраховане и презастраховане. Уредбата „Платежоспособност II“ е изменяна няколко пъти.
D. Платежни услуги
Втората Директива за платежните услуги (Директива (ЕС) 2015/2366) актуализира уредбата на ЕС в областта на плащанията с цел да я адаптира към новите условия в сектора на цифровите плащания. Тя започна да се прилага от 13 януари 2018 г. С нея се укрепват изискванията за сигурност за електронните плащания и стандартите за защита на финансовите данни на потребителите. Тя също така отваря пазара за иновативни бизнес модели („отворено банкиране“) и съдържа разпоредби относно лицензирането и надзора на платежните институции.
E. Устойчиви финанси
Финансовата система следва да изпълнява важна роля в подкрепа на усилията за преход към по-екологосъобразни, справедливи и по-приобщаващи икономика и общество. Планът за действие за устойчиво финансиране от март 2018 г. има за цел да отчита надлежно екологичните, социалните и управленските съображения при вземането на инвестиционни решения във финансовия сектор.Основните елементи на действащата нормативна уредба включват Регламента за таксономията на ЕС (Регламент (ЕС) 2020/852), Регламента относно оповестяването на информация във връзка с устойчивостта в сектора на финансовите услуги (Регламент (ЕС) 2019/2088) и Регламента относно свързаното с устойчивостта оповестяване на информация за бенчмаркове (Регламент (ЕС) 2019/2089). В ход са допълнителни инициативи.
F. Цифрови финанси
Използването на нови технологии във финансите (FinTech) е свързано с очаквания за засилена конкуренция и нови, по-ефикасни или по-изгодни продукти и услуги. То също така повишава степента на сложност и създава предизвикателства за регулаторните и надзорните органи. През септември 2020 г. Комисията стартира стратегията за цифровизиране на финансовите услуги, която беше последвана от няколко законодателни инициативи. По-специално с новия Регламент относно оперативната устойчивост на цифровите технологии във финансовия сектор (DORA) (Регламент (ЕС) 2022/2554) се създава единна уредба, за да се гарантира, че финансовите институции са в състояние да смекчат и да устояват на кибернетичните и други рискове, свързани с ИКТ, а Регламентът относно пазарите на криптоактиви (Регламентът относно ПКА) определя стандарти за емитиране на криптоактиви и предоставяне на свързани с тях услуги. Регламентът относно пилотната уредба на пазарните инфраструктури, основани на технологията на децентрализирания регистър (Регламент (ЕС) 2022/858), е подобен на регулаторна лаборатория, т.е. дава възможност за гъвкава регулаторна среда.
Роля на Европейския парламент
От подписването на Договора от Рим през 1957 г. до днес ролята на Парламента при вземането на решения в областта на финансовите услуги е нараснала, като прилаганата в миналото процедура на консултация отстъпи място на равноправно участие със Съвета в рамките на обикновената законодателна процедура, която се използва сега в редица области на политиката.
В съответствие с „Процеса на Ламфалуси“ за приемането и прилагането на законодателство на ЕС в областта на финансовите услуги Парламентът, заедно със Съвета, приема основните законодателни актове (равнище 1) съгласно обикновената законодателна процедура (вторично законодателство на ЕС). Парламентът също така изпълнява роля в надзора при приемането на мерки за изпълнение от равнище 2.
Парламентът участва активно в осъществяването на амбициозните законодателни проекти за разработване на нормативната уредба на ЕС за финансовия сектор. В рамките на Парламента комисията по икономически и парични въпроси (ECON) е водещата комисия по отношение на финансовите услуги.
Преди години, в условията на световната финансова криза, Парламентът създаде специалната комисия по финансовата, икономическа и социална криза (CRIS). Специалната комисия извършваше дейност от октомври 2009 г. до юли 2011 г. и работата ѝ приключи с резолюция на Парламента, съдържаща редица препоръки относно мерките и инициативите, които трябва да бъдат предприети в отговор на кризата.
Christian Scheinert